近年来



，随着国内对县城以下乡镇环保问题的日益重视


，乡镇污水处理设施被逐步提上日程





，该领域已经成为污水处理市场的热点。近期


，笔者有幸参与了一个乡镇污水处理PPP打包招商项目，本文将结合笔者在实践中总结的经验，针对PPP打包招商过程中的相关问题展开分析和探讨。

      一

、乡镇污水设施建设存在的主要问题

      目前，国内大部分县级以下政府都面临着污水处理项目投资、建设以及运营管理的难题。

      一是投资压力较大


，通常要初步建成全县的乡镇污水处理系统

，少则要投资2
、3亿元
，多则要6
、7亿
。这对县域经济不太发达的地区来说，无疑会对县财政构成巨大压力。

      其次




，县级以下政府对污水设施的建设管理

，尤其是竣工后的运营管理缺乏相关人才和经验。根据笔者曾接触的一些项目来看


，由政府直接投资管理的一些乡镇污水处理设施


，很多都存在着投资超概严重


、工程质量低劣等问题

。竣工后，由于缺乏专业的运营队伍
，污水厂要么处于“晒太阳”的状态，要么处理后的水质达不到环保要求。在严重浪费社会资源同时
，却远远没有达到预期的环境治理目标
。

      另外，乡镇开征的比例和标准偏低

，污水处理费用的收支差额较大

，需要政府给予补贴方能维持正常运转
，这对乡镇一级政府而言基本难以持续。

      二
、污水处理打包招商的意义

      正是由于存在投资建设和运营管理的难题，众多县级以下政府采用


，引入一家专业投资运营机构


，以
、TOT、委托运营等形式投资或运营污水处理设施


。在这过程中

，也出现了一些地方政府将多个污水项目打包招商的案例
。典型的案例包括海南16座污水处理厂打包委托运营招商、贵州省黔南州和黔东南州  22座污水处理厂BOT打捆招商

、江苏武进3座污水厂委托运营打包招商、贵州桐梓县13个污水处理PPP招商等项目



。

      打包招商相比较单个项目分别招商而言
，主要有以下优势

：

      1、增强规模效应，提高项目吸引力

      受人口规模的影响，乡镇污水处理厂的规模普遍较小，通常在每日几百至几千吨
，大小参差不齐。若单个项目进行招商

，由于项目经营收入较少
，运营成本高昂，很可能会无人问津


。但若将多个项目捆绑在一起
，一方面可以实现项目之间优劣搭配，避免投资者挑肥拣瘦

，同时可以产生明显的规模经济效益，增强项目对投资者的吸引力

。

      2

、降低运营成本
，减轻财政负担

      若单个项目分别招商，最终很可能形成有多家机构同时参与投资运营的局面
。而打包招商则可以选择一家机构承担多个项目的投资运营

，相比而言
，可以在运营成本上实现节约
。一方面可以实现人力资源共享
，优化人员调配




，同时可以在药剂采购和设备维护等方面获得明显的规模经济效益

，单位成本将大幅降低





，进而降低政府的污水处理费支出，减轻财政负担
。

      3
、提高招商效率

      理论上讲，单个项目分别招商

，则每个项目都要开展一次招商工作





。而将全部项目打包招商，则招商工作可以一次完成

，能大大降低各项中介费支出，节约政府的人力

、物力和财力
，且可以降低各乡镇自行运作时因专业能力所限而产生的各种风险


，提高招商成功的概率
。

      4




、提高监管效率

      将多个项目打包招商


，引入一家投资机构
，可以降低政府的监管成本

，提高监管效率

。相比同时监管多个对象，政府监管一家机构的难度和监管的工作量都会明显降低。

      三



、PPP项目打包招商的相关建议

      1
、招商主体的选择

      一般而言，乡镇污水处理PPP项目的业主单位是所在地乡镇政府(或该乡镇政府下属的单位)


。在打包招商的过程中
，由于涉及多个乡镇政府，而各乡镇经济条件、项目实际情况一般差异较大
，各方的利益诉求也自然会有所不同


。若各乡镇政府同时作为招商业主单位

，统一打包招商必定困难重重
。由于难以平衡各方利益


，大量的时间和精力可能都会浪费在各种争论和利益协调方面，甚至可能出现某些乡镇政府不作为或抵触的情形
，从而导致招商工作难以推进。

      为避免上述情况发生
，尊龙凯时人生就是搏建议由县政府委托县行业主管部门作为招商业主单位，统筹推进全部污水处理PPP项目的招商工作，制定统一的PPP招商方案并负责实施。同时作为PPP项目的业主方



，代表县政府与投资者签署PPP项目合作协议。

      2、污水处理服务费单价

      由于各乡镇的污水处理项目规模大小不一


，运营成本差异明显
。在打包招商的过程中

，污水处理服务费单价最易引起各乡镇政府产生异议

。在各地的实践中

，有的地方实行“一厂一价”
，有的实行统一价格。客观来看


，两种模式各有优劣
。

      “一厂一价”易于平衡各乡镇利益
，减少分歧。但缺点也很明显



，一是评选投资者的过程中

，无法确定一个统一的报价竞争标的，不能评审出最优的报价



，价格  最终还是需要通过协商确定



，难以实现减少政府污水处理服务费支出的目的。虽然表面上是打包招商，但实际依然是简单叠加，规模效应无法实现。

      而实行统一价格




，优势在于容易确定报价竞争标的，易于评审出最优报价
，从而减少污水处理服务费支出
。但缺点在于
，实行统一价格会产生不公
，容易引起项目条件较好的乡镇政府的抵触
。

      在我司操作过的项目中，既有采用“一厂一价”的案例





，也实行统一价格的案例

。从第三方角度来看，尊龙凯时人生就是搏建议选取统一价格方案
。虽然条件较好的乡镇相对而言会有利益损失
，但从全县的角度来看
，可以通过竞争减少污水处理服务费支出



。另外，若由县级政府牵头招商


，这种方案也可以顺利的落实
。

      3



、采用竞争性程序招商

      从国内乡镇污水处理投资运营市场来看



，大部分项目都未经竞争性程序而直接交给一特定投资者承担。其客观原因在于乡镇污水处理项目大多商业条件欠佳


，意向投资者较少

，而县级以下政府大多欠缺类似项目招商运作经验
。因此，一旦有投资者表达意向
，往往会被政府视为救命稻草
。

      从我司的经验来看

，在没有竞争对手的情况下
，投资者的要价条件通常会远远超出合理水平

。而经过充分竞争的项目

，不仅报价会远低于“一对一”谈判的项目
，且各项合作条件也要明显优于后者
。因此，从维护好政府和社会公共利益的角度出发



，尊龙凯时人生就是搏认为在条件允许的情况下

，十分有必要采取竞争性招商程序。

      4




、污水处理服务费的支付主体

       现阶段，大部分乡镇的污水处理费征收情况都不太理想

，难以实现收支平衡
。由于乡镇政府财力大多有限
，依靠乡镇财政维持污水厂的正常运转可能不太现实
。

       为确保乡镇污水厂能正常稳定运行
，降低项目的投资风险
，县政府有必要建立污水处理费征收体系
，对各乡镇的污水费征收进行统筹管理;并作为付费主体
，承担污水处理服务费的支出义务


，在污水费收不抵支的情况下，由县财政对污水处理服务费进行弥补
。

      5

、聘请专业咨询机构

       污水处理PPP项目打包招商交易程序复杂

，涉及特许经营
、水务行业、财务
、法务

、商务等众多领域
，一般县级以下政府都不具备类似的专业人才和操作经验


，若无专业咨询机构协助

，则只能任由投资者主导协商和谈判

，政府和社会公共利益难以得到保障

。从行业内运作较为成功的PPP打包招商案例来看


，无一例外都聘请了专业咨询机构。