PPP模式在数字政府建设中的路径探索
当下的疫情防控工作对“数字政府”建设提出了更加迫切的要求 ，只有政府率先实现数字化 、智能化 ，数字城市的其他业务领域才能得到更好发展。本文从数字政府建设的特性与传统政府采购规则体系的冲突入手，分析了未来政务信息化采购规则体系可能的发展方向，并重点对PPP模式与数字政府项目的适配性进行了分析 ，论证了将一体化政务信息系统作为PPP项目采购的可能性 。
“数字政府”改革对原有的政府信息化项目采购带来了新的挑战 ，“数字政府”的核心是数据的开放与公众参与 ，其基础是通过数字化转型 、创造性投资以及创新性战略，实现跨层级 、跨地域 、跨领域的一体化协同 ，这也决定了“数字政府”改革必须改变传统的以单个项目建设为中心的传统政务信息化建设观，解决“信息孤岛”“数据烟囱”等问题。但是，尊龙凯时人生就是搏也看到 ，目前的政府采购法律规则体系似乎尚未对这一转变有充足地回应 ，如何找到与“数字政府”改革相适应的政府采购模式 ，亦或推动相关立法的优化，是值得思考的问题 。
一 、现有法律框架下的政府采购模式与“数字政府”改革不完全适配
目前的政府采购法律法规主要聚焦于传统的货物、服务和工程 ，但与“数字政府”技术平台建设的集约化 、系统化、标准化需求不完全适配 ，主要表现在 ：首先 ，一体化技术平台需要整体规划 、巨额投入 ，但政府采购与财政预算强关联 ，导致采购项目必须跟随预算年度或单位拆分，致使本应该整体考虑的项目被拆分成若干小的项目 ，影响平台的整体性 。其次，若不采用建设模式 ，政府可通过服务方式购买技术平台的基础服务 ，这有利于降低政府资金压力，化解重资产管理压力 ，但目前的采购法规不支持长期服务采购合同 ，因后续服务采购存在不确定性 ，可能影响供应商的参与热情及投入信心 。再次，“数字政府”技术平台需要采取“小步快跑、快速迭代”的互联网思维来提升用户感知、完善系统架构 ，难以将顶层规范设计与建设实施区分开来 ，不排除边设计 、边建设 、边完善的情形 ，但这不符合现行政府采购法规中“整体设计 、规范编制”者不得参与建设实施的要求 。
二、破解“数字政府”改革语境下信息化平台服务采购困局的路径
要解决政府采购规范与“数字政府”改革不完全适配的问题可以有两个方向：一是针对政务信息化采购制定专门的管理规范，建立符合整体采购、系统化采购 、持续服务采购相适应的规则体系。二是转变思路和操作模式 ，在现有的法律框架下寻找其他监管系统 。笔者认为PPP模式是建设“数字政府”技术平台的一个可行路径 。PPP项目的快速发展显示出其在节约国家财政 、提升基础设施和公共服务的质量及畅通社会资本投资渠道方面的优势，而在当前新基建的背景下 ，对于破解“数字政府”建设遭遇的政府采购难题也具有现实意义。具体而言体现在如下方面：
（一）有助于化解短期财政负担 ，保全“数字政府”整体思维
“数字政府”改革从长远角度将有效降低总体成本，但因为需要在前期开展大量的规划设计和基础设施建设 ，因此短期的财政负担可能有所加重。PPP模式引入社会资本参与政务信息化的基础设施建设，不仅可以直接引入社会资本分担投入 ，还可以将一次性的投资转化为长期的服务购买 ，从而化解改革前期的财政负担，节约建设成本 ，也使得政府敢于对信息化建设进行通盘考虑，敢于进行系统化的顶层设计 ，而不必受制于短期预算的考虑进行分散的项目投资。
（二）有助于提升公用事业运营效能，加快政府职能转变
在以单个项目建设为中心的传统政务信息化建设模式下 ，政府需要负责管理大量的信息系统资产 ，耗费大量的人力物力，既不专业又效率低下。PPP模式下，专业化的社会资本将带来先进的技术和管理 ，并负担资产的管理工作 ，促进公用事业的高效开展 ；另一方面，政府逐渐转变为监督者和合作者 ，减少对微观事务的直接参与，有助于解决政府职能错位 、越位和缺位的问题 ，加快政府职能转变。
（三）有助于吸引社会资本投身“数字政府”建设 ，实现双赢
PPP模式可以通过项目协议设置完善的服务购买机制，以保证项目有稳定的收益来源 。根据相关法律法规，PPP项目合作期限通常不低于10年，一般在10~30年之间 ，在一些产品或服务购买合同中 ，还可能包括“照付不议”条款 ，以保证购买者采购并支付价款 。这些制度设计有助于化解社会资本对于前期投入过大 ，以及基础设施不具有合理盈利能力的担忧，从而吸引社会资本介入。
（四）有助于提升项目灵活性 ，充分发挥专业企业的专业能力
如前所述 ，传统的政府采购信息化项目 ，参与项目“整体设计、规范编制”者不得参与项目建设实施 ，使之不能综合发挥其设计和建设能力，无法将“小步快跑、快速迭代”的互联网思维引入项目长期建设 。此外，分包与再分包受到严格限制 ，对于“数字政府”的综合性系统化大平台而言 ，需要大量的专业细分 ，过度的分包限制可能影响项目的整体实施，从而回到单个项目建设的老路上 。而在PPP模式下，设计和实施可以一体化进行 ，分包也可以在政府方的监控下按需开展，这无疑将大大增强项目的灵活性 ，提升专业企业在项目建设中的自主权，从而最大程度发挥市场的资源配置效率和技术的价值创造能力。
（五）有利于提升项目融资能力 ，促进投资主体多元化
PPP改变了传统公司融资仅能依靠信用或资产抵押的局限，将公司应独自承担的还债义务部分转移到PPP项目之上 ，实现了借方 、贷方、政府共担风险 。对于融资方而言 ，项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源 ，项目公司的资产和政府方面给予的有限承诺是偿还贷款的安全保障 。对于借款而言 ，PPP通常采取的是有限追索权安排 ，贷款人通常不能追索到项目借款人除该项目资产、现金流量以及政府所承诺义务以外的资产 ，投资人通过对项目投资结构和融资结构的设计 ，还可以将贷款安排成一种非公司负债型融资，无须进入投资人资产负债表 。而对于政府而言，通过一定的政策扶持保证了项目的合理回报 ，从而撬动了大量社会资本投入 ，缓解了政府资金压力 。
综上 ，笔者认为PPP模式在“数字政府”改革中大有可为，事实上，与“数字政府”建设有密切关联的智慧城市建设，已广泛使用PPP模式，如淮安市智慧城市项目投资约为9.44亿元 、黄冈市智慧城市项目投资达到19.85 亿元。
三 、PPP模式在“数字政府”改革中应用存在的挑战和机遇
（一）面临的挑战
1.财政支出红线对“数字政府”建设引入PPP提出了资金挑战
国家对政府财政支出责任的监管日趋严格 ，根据财政部规定，每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10% ，如果是财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。也就是说，若将政务信息化项目整合为PPP项目开展 ，会挤占地方的PPP项目额度，而且“数字政府”项目多为政府付费项目 ，一旦PPP项目财政支出达到了本级公共预算支出的5%，则难以上马。
2.收益预期不可控对各方参与“数字政府”PPP项目的热情提出挑战
“数字政府”项目目前还处于探索阶段，相关标准的缺失也导致客观评价依据不健全，各种不可控因素也会使收益时间不确定，存在收益达不到资金预期的问题 。对于政府而言 ，因收益不明确导致政府可能承担的兜底金额无法明确 ；而对于社会资本方而言，与收费公路等使用者付费项目不同，“数字政府”建设项目的收益以政府购买服务为主，受财政预算的影响较大 ，从而影响其参与的信心。
3.严格的监管程序对“数字政府”PPP项目的管理提出挑战
PPP项目有严格的监管程序 ，项目识别阶段需要审查“可行性研究报告 、项目产出说明和初步实施方案” 、项目评估阶段需要进行“物有所值评估”和“财政承受能力论证”，项目准备阶段须编制“项目实施方案”等，但是目前“数字政府”建设还处于探索阶段 ，在数据资产认定、建设模式、成本基线 、收费模型等方面均未定型，因此按照传统基础设施建设的标准去开展“数字政府”项目的评估、审查，可能会认定目标项目在完整性和可预期性上存在不足。“数字政府”PPP项目要通过审查 ，恐怕要在前期的整体技术方案、风险分配、价格调整机制等方面做足功课 ，并付出更大的人力和物力 。
（二）存在的机遇
1.前期的PPP项目清理为后续项目创造了空间
据报道，自国家于2017年下半年对PPP项目进行大清理以来，截至2018年7月底，各地累计清理退库项目2148个，涉及投资额2.5万亿元 ，这就为适合PPP模式的新项目创造了空间 。以广东为例 ，目前只有湛江市吴川市、湛江市经济技术开发区在个别年份全部PPP项目支出责任在一般公共预算支出占比已超过7% ，而需要提示的是，大部分地区的PPP项目支出仍在安全区域内。
2.可通过多种模式相结合提高项目预期收益
可以通过使用者付费、政府付费、可行性缺口补贴相结合的模式提供投资回报 ，从而加大“数字政府”建设中PPP项目的吸引力 。在某些智慧城市项目中，项目公司开展了大量城市运营型业务 ，比如交通数据变现、广告收入 、APP互联网收入等 ，形成了较为丰厚的使用者付费模式的收入 ，使得项目运营的自我造血能力足以支撑长期项目合同 。
3.近年的改革实践对于项目遵循监管程序提供了基础
随着各地“数字政府”改革广泛开展，建设和运营思路逐步清晰，包括数据共享与交换 、统一身份认证等在内的一些数字基础平台的建设方案 、服务模式等逐步成型，逐步具备了进行“物有所值评估”“财政承受能力论证”和“编制项目实施方案”的条件。而PPP本身具有的调整机制也为新生的“数字政府”建设提供了一定的腾挪空间 ，PPP项目协议通常会约定项目运营调整条款 ，在项目发生技术变革 、利率变动、通货膨胀等重大环境变化时，允许合作一方或双方启动包括调价在内的调整程序，由主管的政府部门或第三方机构进行评估后做出批准和认定；即使项目受客观条件限制而在建设方案中出现瑕疵，依然可以通过建设运营过程实现修正完善。
四 、PPP模式引入“数字政府”改革需要智慧和勇气
综上，笔者认为在“数字政府”建设中引入社会资本，承担设计 、建设 、运营 、维护基础设施的大部分工作 ，通过政府付费、使用者付费等方式获得投资回报 ，将有助于解决政务信息化采购转型所面对的难题 ，若在此基础上再搭建一个具有生态功能圈性质的“数字政府”技术平台 ，如利用平台将政务数据清洗脱敏转化成为数据资源服务数字经济，将有望实现政府 、社会资本 、企业与市民多方共赢的局面 。
实际上 ，政府官员和企业精英都已经看到了这一方向 ，曾任广东省人民政府副秘书长 、政务服务数据管理局局长的逯峰曾提到“要积极探索通过政府购买服务的财政杠杆 ，撬动社会资本，壮大新型电子政务服务企业” ；腾讯的董事会主席兼首席执行官马化腾也曾表示，“广东正打造全国领先的省级‘数字政府’样板 ，用PPP（政府和社会资本合作）方式综合社会各方优势 ，加快推进全省的‘数字政府’建设”。
当然 ，PPP的引入对于“数字政府”建设而言无疑是一项变革 ，不仅需要在预算管控、方案设计 、风险预测等方面开展更为整体和长远的规划 ，还可能面临盈利模式缺乏、考核机制不健全、决策权分配不合理等在普通政府采购中不太常见的运营问题 。但正如习近平总书记所说 ，中国改革“已进入深水区” ，“剩下的都是难啃的硬骨头” ，尊龙凯时人生就是搏更要坚定信心 ，以更大的政治勇气和智慧、更有力的措施和办法推进改革，才能取得成功 。
